JAVNE NABAVKE Kroz Aneks II mjesečno potroše stotine milijuna maraka

Brojke iz tog mjeseca su samo primjer ili bolje reći slika situacije u kojoj cirkuliraju veliki iznosi javnih sredstva, uglavnom bez jasnih objašnjenja o tome koliko tog novca je potrošeno i u čijim rukama su ti iznosi završili.

Javne nabavke u BiH prate kronični problemi sa zakonitošću i transparentnosti, a u kojim razmjerima su oni prisutni kod Aneksa II, tek će biti vidljivo u narednom razdoblju.

Naime, Zakon o javnim nabavkama je do 2023. godine omogućavao da se ovaj vid nabavke objavi samo na internet stranici ugovornog organa što znači da su brojne nabavke i desetine milijuna maraka trošeni daleko od očiju javnosti, piše Capital.

Od prošle godine one moraju biti evidentirane na jednom mjestu, portalu javnih nabavki, što znači da će nadležne institucije, ali i javnost imati mogućnost da saznaju koliko se točno novca i na koji način potroši kroz netransparentni Aneks II.

Iz za sada dostupnih podataka je vidljivo da pojedinačni iznosi variraju od nekoliko stotina ili hiljada maraka, pa do nekoliko desetina milijuna KM, u zavisnosti od tražene usluge.

Upućeni u ovu problematiku poručuju da je važeća regulativa otvorila prostor za netransparentno trošenje novca te zloupotrebe koje su za sada u najvećem broju slučajeva ostale neprimijećene i nesankcionirane.

Veliki iznosi idu na zdravstvene usluge

O kojim sumama se radi najbolje pokazuje vrijednost objavljenih postupaka zavoda zdravstvenih osiguranja iz FBiH, tačnije pokazuje da Aneks II obilato koriste za osiguravanje zdravstvenih usluga.

Kroz Aneks II ZJN  u prosincu prošle godine objavljeni su javni pozivi vrijedni oko 428 milijuna KM. Skoro cjelokupna suma, oko 418 milijuna KM je otišla na zdravstvene usluge. Oko 193 milijuna KM iz Zavoda zdravstvenog osiguranja Zeničko – Dobojske županije, a oko 224 milijuna KM iz Zavoda zdravstvenog osiguranja Tuzlanske županije. Uglavnom je u pitanju bila nabavka raznih usluga od primarnog do tercijarne razine zdravstvene zaštite za 2024. godinu.

Sličnih primjera ima i u drugim mjesecima 2023. godine.

Na primjer, u travnju iste godine kroz Aneks II su objavljeni pozivi u ukupnoj  vrijednosti od 230 milijuna KM. I ovaj put su primat imale zdravstvene usluge s oko 223 milijuna KM. Točnije, Zavod zdravstvenog osiguranja Zeničko-dobojske županije sa 132 milijuna KM koji su potrošeni uglavnom za usluge zdravstvene zaštite od primarne razine zdravstvene zaštite do tercijarnog za 2023. godinu. Uključen je i Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja FBiH koji je za financiranje određenih zdravstvenih usluga u prošloj godini predvidio 91.135.000 KM.

U lipnju su objavljene nabavke vrijedne 8.181.787 KM od čega je na zdravstvene usluge otišlo oko 2,4 milijuna KM (Zavod zdravstvenog osiguranja županije Sarajevo 1.755.000 KM, a Zavod iz Tuzlanske županije 660.000 KM).

Upućeni objašnjavaju da se netransparentnost trošenja javnog novca ogleda u tome što nije poznato u čije ruke je točno otišao novac iz Aneksa II.

Naime, za realizaciju Aneksa II, točnije trošenje naznačene sume, dovoljno je da se objavi javni poziv. Nije potrebno da se potpiše ugovor s dobavljačem već se usluga može nabaviti od više pravnih osoba, a trošenje novca se može pravdati kroz izdane račune.

Redakcija portala CAPITAL je kontaktirala pojedine Zavode kako bi provjerili zašto koriste baš ovu proceduru za ugovaranje medicinskih usluga. Do objave ovog teksta odgovor je stigao samo iz Zavoda zdravstvenog osiguranja Tuzlanske županije.

Naveli su da se ugovaranje usluga zdravstvene zaštite sprovodi po osnovu odredaba Zakona o javnim nabavkama BiH.

Također su naveli da je Zakonom o zdravstvenom osiguranju propisano da osnove, kriterije i mjerila za zaključivanje ugovora utvrđuje Vlada županije na prijedlog županijskog ministra zdravstva.

„U skladu sa tim, Vlada Tuzlanske županije svake godine za narednu godinu donosi odluku na osnovu koje se provodi postupak ugovaranja zdravstvene zaštite. Ugovaranje zdravstvene zaštite po osnovu odredaba Zakona o javnim nabavkama, Zavod je počeo provoditi neposredno nakon njegovog donošenja, odnosno na osnovu tumačenja da zdravstvena zaštita nije izuzeta od postupka javne nabavke“, naveli su u pismenom odgovoru za CAPITAL uz napomenu da oni ove nabavke u skladu sa ZJN uvrštavaju u svoje planove javnih nabavki.

Zloupotrebe uglavnom ostaju neprimijećene i nesankcionirane

Osim toga, upućeni tvrde da pojedini ugovorni organi zloupotrebljavaju ovu vrstu postupka tako što provode nabavke usluga koje nisu izdvojene Aneksom II.

Kao primjer ovakvog postupanja navode nabavku usluge agencija za fizičku zaštitu, koju sprovodi javna ustanova “Kulturno-sportski centar” iz Vogošće.

Nabavka je objavljena 12. siječnja ove godine u vrijednosti od 6.000 KM bez PDV-a, a rok trajanja ugovora odnosno korištenja usluge je 12 mjeseci.

Skoro identičnu nabavku je ova ustanova objavila i u tijeku 2023. godine. Za sedam mjeseci je ugovorom bilo predviđeno 6.000 KM bez PDV-a.

Drugi primjer zloupotrebe Aneksa II je nabavka usluga pranja službenih vozila Fonda za mirovinsko i invalidsko osiguranje RS. Početkom ove godine su objavili nabavku kroz Aneks II za ovu uslugu u vrijednosti od 5.980 bez PDV.

Dodaju da tu nije kraj jer pojedini ugovorni organi sličan ili isti predmet nabavke u kratkom roku objave više puta.

Tako je Grad Banja Luka nabavku za pružanje usluge smještaja i ishrane za sudionike konferencije „Jačanje otpornosti zajednice na zemljotres“ objavio dva puta prošle godine. Vrijednost ove dvije nabavke je 45.000 KM bez PDV-a.

„To otvara brojna pitanja. Zašto je bilo potrebno da se dva puta objavljuje? U koje svrhe je potrošeno toliko novca? Koliko je bilo ljudi na toj konferenciji, ako je bilo potrebno oko 50.000 KM za smještaj tih ljudi?“, objasnili su sugovornici CAPITAL-a.

Krоz Aneks II godišnje prođu stotine milijuna maraka

Radi se samo o pojedinačnim primjerima koji ukazuju na to da su zloupotrebe moguće i da su se one bar za sada izgubile u moru ovih nabavki, čiju realizaciju je pratio slab ili nikakav uvid.

To je pogotovo alarmantno kada se uzme u obzir da ugovorni organi (ustanove, institucije, javna poduzeća na svim razinama vlasti te lokalne zajednice) imaju na raspolaganju milijunske proračune koje troše i kroz ovaj vid javnih nabavki.

Da nadležni, a ni javnost nemaju jasan uvid u trošenje novca putem Aneksa II pokazuju i službene informacije.

Statistika Agencije za javne nabavke BiH (AJN) pokazuje da je u 2022. godini, ukupna vrijednost dodijeljenih ugovora prema Aneksu II Dio B iznosila 367.050 KM bez PDV-a. Taj novac je podijeljen putem 25.017 ugovora.

U 2021. godini ukupna vrijednost dodijeljenih ugovora iz Aneksa II Dio B je iznosila 225.507 KM bez PDV-a, a zaključeno je 21.032 ugovora.

„U 2022. godini je je provedeno 14 praćenja usluga iz Aneksa lI, a u 2021. godini su provedena dva praćenja ove vrste postupka“, naveli su u ovoj Agenciji, ali nisu obrazložili kakvi su bili rezultati monitoringa.

Međutim, iznosi i ugovori iz 2021. i 2022. godine nisu pravi pokazatelji situacije, jer se radi o postupcima koje je Agencija registrirala na osnovu dobre volje ugovornih organa, s obzirom na to da prije 2023. godine nije postojala zakonska obaveza objave ovih nabavki na portalu javnih nabavki.

Također, došlo je do drugih zakonskih izmjena kojim je Aneks II Dio B prestao da postoji kao takav.

Iz njega su izdvojene pravne i financijske usluge koji su regulirane kroz član 10 ZJN, koji definira izuzeća o javnim nabavkama. Tako da je ostao Aneks II sa širokom lepezom usluga i roba koje se mogu nabaviti.

Ta oblast je regulirana Pravilnikom o postupku dodjele ugovora iz Aneksa II, čija primjena je počela početkom 2023. godine, a po kojem se nabavke iz Aneksa II objavljuju na portalu javnih nabavki, a ne na stranicama ugovornih tijela.

„Tako će biti lakše pratiti ovu vrstu nabavki putem monitoringa“, poručili su iz ove Agencije za CAPITAL.

Te informacije iz AJN sugeriraju da bi 2023. godina trebala pružiti jasniju sliku kada je u pitanju ova oblast, ali za sada nema službene statistike koliko novca je potrošeno putem Aneksa II.

Naime, u AJN su za CAPITAL rekli da će podaci o nabavkama iz Aneksa II za 2023. godinu biti obrađeni u narednom razdoblju i da zbog toga nisu u mogućnosti dostaviti službene podatke.

U nedostatku službene statistike moguće je jedino pogledati objave na internet stranici portala javnih nabavki i vidjeti koji iznos javnog novca se nalazi u opticaju, a samo jedno je sigurno, a to je da suma sigurno nije mala.

U 2023. godini objavljeno je 2.330 nabavki koji se odnose na Aneks II, ali nije moguće vidjeti koja je njihova ukupna vrijednost, već samo pojedinačni iznosi svake nabavke koji se moraju ručno sabirati kako bi došli do tog podatka.

Kako bi pokazali koliko javnog novca cirkulira kroz ovu vrstu nabavke, a samim tim i razmjere problema mi smo sabrali vrijednost objavljenih nabavki za četiri mjeseca prošle godine.

Tako je, na primjer, u travnu objavljeno 250 nabavki u vrijednosti 230.303.625 KM (od te sume je oko  223 milijuna otišlo na zdravstvene usluge gore pomenutog Zavoda ZDK).

U lipnju je objavljeno 107 postupaka u vrijednosti od 8.181.787 KM (od toga je na zdravstvene usluge otišlo oko 2,4 milijuna KM), u rujnu je objavljeno 114 ovih nabavki u vrijednosti od 3.633.570 KM (nije bilo izdvajanja federalnih zavoda ali objavljene su pojedinačne nabavke za zdravstvene usluge, javnih poduzeća ili ustanova za periodične preglede radnika ili slično u iznosima od po nekoliko desetina tisuća maraka).

U zadnjem mjesecu 2023. godine objavljeno je 190 postupaka čija vrijednost je iznosila čak 428.911.812 KM, od te sume na zdravstvene usluge gore spomenutih Zavoda zdravstvenog osiguranja otišlo je ukupno 418.003.432 KM.

Regulativa ne pomaže

Upravo ovi iznosi predstavljaju potencijalni mamac za razne zloupotrebe, a tome na ruku idu i trenutna zakonska rješenja koja reguliraju ovu oblast. Naime za Aneks II nije ograničen iznos, a ugovorni organ kroz jednu objavu može nabavljati usluge od više dobavljača u razdoblju za koji je objavljena nabavka.

Razdoblje korištenja usluge ne može biti duži od tri godine računajući od dana objave obavještenja o nabavci ili dok se ne potroše raspoloživa sredstva.

Dodatni problem je što u ovom slučaju nije obavezno zaključenje ugovora, te se račun za pruženu uslugu može smatrati ugovorom, što javne institucije obilato koriste. Postavlja se pitanje kako se regulatori protiv toga bore. Službene informacije nisu ohrabrujuće.

Koliko je opravdano trošenje javnog novca?

Stručnjaci iz ove oblasti kažu da sama zamisao oko Aneksa II nije loša jer dozvoljava ugovornim organima da određene nepredviđene usluge osiguraju u tijeku godine, ali kao i većina stvari, problem predstavljaju zakonske mogućnosti koje se zloupotrebljavaju.

Naime, ova vrsta javnih nabavki ne mora biti predviđena planom javnih nabavki koji ugovorni organi donose početkom godine.

„Te nabavke se realiziraju mimo plana prema nahođenju ugovornih organa i obično se do kraja godine revizijom tih planova naknadno ubacuju“, objašnjavaju sugovornici CAPITAL-a uz napomenu da se postavlja pitanje opravdanosti trošenja novca na taj način.

Iz AJN poručuju da je u 2022. godini svega pet zaposlenih pregledalo oko 25.000 različitih izvora praćenja, ali nisu odgovorili kakva je situacija po ovom pitanju bila lani. Pošto je identičan broj zaposlenih radio na praćenju javnih nabavki i u 2021. godini, malo je vjerojatno da se nešto promijenilo.

Kada je u pitanju monitoring u AJN su naveli da su izvršili praćenje postupaka iz Aneksa II kod nabavke usluga zaštite i osiguranja, pravnih usluga i objave godišnjeg izvješća o dodijeljenim ugovorima za usluge iz Aneksa II.

„U jednom slučaju ugovorno tijelo je i prekršajno kažnjeno za nepravilnosti pri provođenju ove vrste postupka“, kazali su u Agenciji.

Procesuiranje zloupotreba treba biti prioritet nadležnih

Upravo procesuiranje odgovornih za zloupotrebe treba biti prioritet nadležnih, poručuju oni koji se bave javnim nabavkama.

„To će dovesti do porasta integriteta i odgovornosti sudionika u postupcima javnih nabavki i samim tim ni ova vrsta postupaka neće biti problematična“, kazao je urednik portala Pratimo tendere Slobodan Golubović.

Objašnjava da se preko 400 različitih društvenih i drugih usluga mogu podvesti pod ovu vrstu nabavki, počevši od raznih zdravstvenih usluga, preko različitih administrativnih usluga i obrazovnih seminara, pa sve do produkcijskih, televizijskih i drugih usluga.

Iako još nema konkretnih službenih podataka, Golubović kaže da je primjetno da ugovorni organi u velikoj mjeri koriste ovaj manje transparentan postupak nabavke.

„Ključni problem kod usluga iz Aneksa II jeste manjak transparentnosti i njihova široka primjena. Manjak transparentnosti se prije svega ogleda u tome što nije propisano javno otvaranje ponuda kao za otvoreni postupak, a široka primjena ove vrste nabavki je problematična jer se radi o velikom broji usluga i samim tim je omogućeno da se više javnog novca potroši netransparentno“, naveo je on.

Komentirajući posljednje zakonske izmjene koje se odnose na ovu oblast Golubović kaže da je cilj zakonodavca bio usklađivanje s pravnim regulativama EU.

„Međutim, treba biti svjestan da nisu sve europske vrijednosti apsolutno primjenjive u našem društvu i sustavz jer se razina korupcije kod nas i u EU jednostavno ne može uspoređivati. Za ovakve iskorake je neophodno prvo ostvariti značajan napredak u borbi protiv korupcije, pa tek onda krenuti s njihovom primjenom“, zaključio je on.

Aneks II kraći put za trošenje javnog novca

Kada je u pitanju praksa Zavoda da ovim putem nabavljaju zdravstvene usluge Golubović kaže da je ove institucije koriste zbog ubrzanog postupka.

„Aneks II predstavlja takozvani ”posebni režim nabavke” koji je ubrzan i znatno manje transparentan u odnosu na otvoreni postupak ili konkurentski zahtjev, a ovo je vjerojatno ovako regulirano zbog jednostavnije realizacije ovih usluga. Međutim, sve što je jednostavno, ubrzano i netransparentno podložno je zloupotrebama, pa tako i spomenute nabavke zdravstvenih usluga, posebno imajući u vidu da se radi o potrošnji zaista velike količine javnog novca“, rekao je on i napomenuo da se da se za ove usluge, prema Pravilniku o postupku za dodjelu ugovora iz Aneksa II, mogu primjenjivati i transparentniji postupci nabavke.

„U segmentu javnih nabavki preko Aneksa II na portalu javnih nabavki postoje samo okvirna izvješća o tome koliko je novca potrošeno za navedene usluge, međutim mi ne možemo znati kome je ovaj novac isplaćen što govori o netransparentnosti ovih nabavki. Iako Zakon o javnim nabavkama, ali i Pravilnik o postupku za dodjelu ugovora iz Aneksa II insistiraju na poštovanju osnovnih principa javnih nabavki praksa pokazuje da je kroz primjenu nabavki usluga iz Aneksa II potpuno narušen princip transparentnosti jer nisu javno dostupni podaci o tome tko su dobavljači ovih usluga“, precizirao je Golubović.

Manjak transparentnosti povećava šanse za koruptivne radnje

U Transparency International (TI) BiH za CAPITAL kažu da je izmjenama Zakona o javnim nabavkama izmijenjen i Aneks II, ali da je loša strana to što je dio usluga iz ovog Aneksa sada podveden pod izuzeća od zakona, dok su ranije to bili ugovori na čiju dodjelu se primjenjivao poseban režim u skladu sa zakonom.

„Svako umanjenje obaveza raspisivanja javnih poziva odnosno javnih nabavki je korak dalje ka netransparentnosti, a gdje postoji manjak transparentnosti veće su šanse za koruptivne radnje“, kažu u Transparency International.

S druge strane, kažu da je dobra strana to što je povećana transparentnost ovog Aneksa.

Transparentnost je, dodaju, povećana na način da se sada javni pozivi na nabavku usluga iz Aneksa II objavljuju na portalu javnih nabavki u posebnom odjeljku, te ih je lakše pratiti kako s aspekta zainteresiranih ponuđača, tako i s aspekta monitoringa.

„Također, budući da je portal javnih nabavki razvijen u skladu sa zakonom i podzakonskim aktima, svaka poteškoća ili čak nemogućnost objave obavještenja, ispravke obavještenja ili čak dostavljanja izvješća putem navedenog sustava može ukazivati na činjenicu da postupak nije proveden u skladu s odredbama ZJN i pratećim podzakonskim aktima“, kazali su u TI BiH.