ANALIZA Je li došlo vrijeme za promjenu mostarskog Statuta i trebaju li birači vijećnike i gradonačelnika birati izravno

Kada su Lokalni izbori u pitanju, sve jedinice lokalne samouprave u BiH mogu stati na jednu, a Grad Mostar će na drugu stranu.

Treba istaknuti da iako nije jedina jedinica lokalne samouprave bez direktnog biranja predstavnika (Sarajevo i Brčko također imaju indirektan izbor), Mostar je specifičan po mnogo elemenata, pa su političke i izborne specifičnosti o kojima će bit riječi u ovom tekstu materijal za ozbiljno politološko, sociološko, pa i psihološko izučavanje.

A kako je Mostar postao specifičan slučaj kada su u pitanju izbori i dodjela mandata izabranim lokalnim predstavnicima izvršne i zakonodavne vlasti?

Ashdown u dobroj namjeri stvorio 'grad slučaj'

Mostar je administrativno uređen posebnim Statutom, kojeg je nametnuo visoki predstavnik međunarodne zajednice, Paddy Ashdown 2004. godine. Ovaj statut je pokušao pomiriti interese dviju dominantnih nacionalnih grupa (Bošnjaka i Hrvata), ali je doveo do složenog političkog sustava.

Ashdown je donio odluku o novom statutu nakon što lokalni politički lideri nisu uspjeli postići dogovor o ustroju grada. Cilj ovog statuta bio je ujedinjenje grada, koji je od Dejtonskog sporazuma 1995. godine bio podijeljen na šest općina (tri s bošnjačkom i tri s hrvatskom većinom), te stvaranje jedinstvene administracije i gradskog vijeća.

Međutim, Statut je bio krajnje problematičan, jer je, iako formalno ujedinio grad, zadržao određene elemente podjela, što je rezultiralo političkom blokadom i izostankom lokalnih izbora u Mostaru u razdoblju između 2008. i 2020. godine.

Elementi nametnutog statuta su proglašeni neustavnim od strane Ustavnog suda Bosne i Hercegovine 2010. godine.

Spor je pokrenut na osnovu apelacije Kluba Hrvata u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH, koji je tvrdio da je Statut diskriminatoran jer ne osigurava jednaku vrijednost glasa svih građana Mostara.

Glavna zamjerka bila je na izborni sustav predviđen Statutom, prema kojem su birači u šest izbornih jedinica imali različitu političku težinu. Na primjer, glasači iz centralne gradske izborne jedinice, koja ima veći broj stanovnika, imali su proporcionalno manju političku moć u odnosu na birače iz drugih jedinica, konkretno izborna jedinica jugozapad u kojoj živi najveći broj birača davala je jednak broj vijećnika ili vijećnica kao primjerice sjever ili jug na kojem je broj birača znatno manji. Statut je dostupan OVDJE.

Ustavni sud BiH je presudio da je izborni sustav propisan Statutom u suprotnosti s načelom jednakosti građana i ravnopravnosti biračkog prava, kako je predviđeno Ustavom BiH.

S posebnim naglaskom na članove Izbornog zakona BiH koji se odnose na Mostar, sud je odlučio da ti članovi diskriminiraju građane Mostara zbog nejednake vrijednosti njihovih glasova.

Sud je dao rok Parlamentarnoj skupštini BiH da izmijeni Izborni zakon BiH i riješi pitanje Mostara. Međutim, političke stranke do danas nisu uspjele postići dogovor o novom izbornom sustavu.

Kao rezultat, lokalni izbori u Mostaru nisu održani od 2008. godine sve do 2020. godine, kada su, pod pritiskom međunarodne zajednice i nakon presude Europskog suda za ljudska prava u slučaju "Baralija protiv Bosne i Hercegovine", usvojene izmjene Izbornog zakona, odnosno potpisan je čuveni Mostarski sporazum između predstavnika HDZ i SDA, pred predstavnicima međunarodne zajednice, čime je otkočen proces biranja lokalne vlasti u gradu na Neretvi.

Izbori održani nakon 12 godina, statut do danas nije izmijenjen

Iako su 2020. godine održani lokalni izbori nakon dugogodišnje pauze, Gradsko vijeće Mostara još uvijek nije formalno usvojilo niti izmijenilo postojeći Statut kako bi ga uskladilo s presudom Ustavnog suda i važećim Izbornim zakonom.

Na nekoliko sjednica Gradskog vijeća u sazivu 2020-2024 bili su predlagani prijedlozi za izmjene statuta, no nikada nisu usvojeni.

Ova situacija znači da je na snazi i dalje Statut iz 2004. godine, koji i dalje sadrži neustavne odredbe. Da bi ga promijenilo, Gradsko vijeće Mostara mora formalno usvojiti ovaj Statut kako bi ga zatim moglo izmijeniti i uskladiti s presudom Ustavnog suda i važećim zakonima. Bez ovih koraka, pravni okvir Grada Mostara ostaje nepotpun i neusklađen s ustavnim standardima.

Izborne jedinice i etničke kvote

Statut prema kojem Mostar trenutno funkcionira propisuje podjelu Grada na šest teritorijalnih izbornih jedinica i jednu zajedničku gradsku listu. Izborne jedinice su označene brojevima i stranama svijeta.

Ukupno se bira 35 vijećnika: 22 iz izbornih jedinica i 13 sa gradske liste. Raspodjela mandata po izbornim jedinicama je sljedeća:

Kako bi bila osigurana proporcionalna zastupljenost svih konstitutivnih naroda (Bošnjaka, Hrvata i Srba) i ostalih u Članku 16. Statuta navodi se kako najmanje četiri (4) predstavnika iz reda svakog konstitutivnog naroda i jedan (1) iz reda Ostalih moraju biti zastupljeni u Gradskom vijeću, te kako nijedan od konstitutivnih naroda ne može imati više od petnaest (15) vijećnika.

Upravo te etničke kvote kompliciraju predstavljanje demokratske izborne volje birača, a na primjeru Lokalnih izbora održanih 6. listopada, pokazat ćemo i kako.

Izborni zakon BiH, Mostar tretira u Poglavlju 19. Ovaj zakon regulira izbore za Gradsko vijeće Mostara, uz posebne principe primjenjive samo na ovaj grad, a tri su člana posebno zanimljiva i mogu se tumačiti na više načina. Riječ je o članovima 19.4, 19.5 i 19.6. čije je tumačenje članova Središnjeg izbornog povjerenstva (CIK) za mnoge bilo sporno i 2020. i 2024. godine.

Tako Član 19.4 propisuje kako se mandati raspoređuju po izbornoj jedinici, uz obaveznu minimalnu zastupljenost svih konstitutivnih naroda i reda ostalih te ograničenje da nijedan narod ne može imati više od 15 predstavnika.

Član 19.5 dodaje da ako se ne ostvari minimalna zastupljenost naroda ili reda ostalih, mandat se prilagođava kandidatima koji ispunjavaju kvotu, prema strogoj proceduri preraspodjele, dok Član 19.6 objašnjava kako se prekomjerna zastupljenost naroda ili reda ostalih korigira preraspodjelom mandata kandidatima iz drugih naroda ili reda ostalih s najvećim količnikom.

Raspodjela mandata vrši se pak po Članu 9.5. Izbornog zakona, gdje se glasovi političkih stranaka, koalicija i nezavisnih kandidata dijele sa serijom neparnih brojeva (1, 3, 5...), pri čemu se mandati dodjeljuju redom prema najvećim količnicima dok se svi mandati ne podijele, ali sudjeluju samo oni koji su osvojili više od 3 posto ukupnih važećih glasova.

Izbor gradonačelnika

Izbor gradonačelnika Mostara odvija se prema specifičnoj proceduri definiranoj Statutom Grada Mostara. Za razliku od većine drugih gradova u Bosni i Hercegovini, gdje građani izravno biraju gradonačelnika, u Mostaru se gradonačelnik bira neizravno, unutar Gradskog vijeća. Gradonačelnik se bira iz reda izabranih vijećnika dvotrećinskom većinom glasova, kroz maksimalno tri kruga glasanja.

Postupak izbora gradonačelnika počinje konstituiranjem Gradskog vijeća nakon izbora.

Svaki vijećnik ima pravo nominirati kandidata za gradonačelnika iz reda izabranih vijećnika.

Dodatne specifičnosti izbora mostarskog gradonačelnika uključuju tajno glasanje i ulazak dodatnog vijećnika ili vijećnice u gradsko vijeće, nakon što gradonačelnik preuzme svoj mandat. Prema Statutu, glasanje za gradonačelnika provodi se tajno, što omogućava vijećnicima da glasaju bez pritiska. Nakon što je izabran, gradonačelnik podnosi ostavku na mjesto vijećnika i preuzima dužnost gradonačelnika.

Česta dezinformacija u vezi s izborima u Mostaru odnosi se na predstavljanje nositelja lista kao kandidata za gradonačelnika, iako oni to formalno ne mogu biti prije nego postanu vijećnici.

Izbor gradonačelnika odvija se u Gradskom vijeću nakon izbora, kroz složen proces koji može trajati više krugova glasanja. Posljednji primjer takvog izbora bio je 2021. godine, kada je Mario Kordić postao gradonačelnik u trećem krugu glasanja.

Kako su članovi CIK-a raspoređivali mandate?

No, zbog spomenutih etničkih kvota, u Mostaru nećete završiti u Gradskom vijeću čak ni ako ste primjerice treći po broju osvojenih glasova, ukoliko pripadate etničkoj kvoti koja je na područnim listama prekobrojna.

Situaciju je najlakše ilustrirati rezultatima ovogodišnjih izbora.

Marko Novak, predsjednik Gradskog odbora HDZ BiH Mostar dobio je 4.910 glasova. Više od njega u ukupnom zbroju dobili su samo nositelji dviju najjačih lista, Mario Kordić, aktualni gradonačelnik ispred HDZ BiH i Đani Rahimić, nositelj liste SDA koji su dobili 11.523 odnosno 8.938 glasova.

No Novak, zbog tumačenja članaka 19.5. i 19.6. Izbornog zakona nakon intervencije CIK-a nije ušao u Vijeće. Umjesto njega ulaze njegove kolegice s liste, Nadina Vujnović, za koju je glasalo tek 33 birača deklarirana kao Srpkinja, te Tea Primorac sa 292 glasa, deklarirana kao Bosnjakinja. 

Kako je došlo do toga, objašnjeno je na 100. redovnoj sjednici Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine (CIK). Objašnjenje počinje na 17:58.

Ermin Kos, šef Sektora za izbore i informacijske tehnologije u Sekretarijatu CIK-a BiH, pojasnio je kako je izvršena raspodjela mandata za Gradsko vijeće u skladu s članom 19.4 Izbornog zakona. Prema pravilima, u vijeću mora biti zastupljeno najmanje 4 vijećnika iz svakog konstitutivnog naroda (Bošnjaci, Hrvati, Srbi) te najmanje 1 vijećnik iz reda Ostalih, dok nijedan konstitutivni narod ne smije imati više od 15 vijećnika.

Prva analiza mandata pokazala je nesklad – Hrvati su imali 18, Bošnjaci 13, Srbi 2, a Ostali 2 vijećnika. Kako bi se osigurala minimalna zastupljenost Srba, preraspodijeljeni su mandati HDZ-a BiH i liste "Grade moj". Kandidati iz srpskog naroda s najvećim brojem glasova, Anita Ristić i Sergej Šotrić, dobili su mandate umjesto predstavnika hrvatskog naroda s nižim količnicima.

Nakon prve preraspodjele uočeno je da Hrvati i dalje imaju višak mandata (17), pa su dodatni mandati preraspodijeljeni s gradske liste HDZ-a BiH kandidatima iz srpskog naroda, čime je HDZ u vijeće uveo ukupno 4 vijećnika srpske nacionalnosti. Time su ispoštovane kvote, a konačni sastav vijeća iznosi: Bošnjaci 13, Hrvati 15, Srbi 5, Ostali 2.

Kos je istaknuo kako je preraspodjela izvršena u skladu s izbornim zakonom i prethodnim praksama.

Ni članovi CIK-a po ovom pitanju nisu složni

No, s ovakvim načinom raspodjele mandata, odnosno tumačenjem CIK-a, ne slažu se niti svi njihovi članovi.

Član CIK-a, Vlado Rogić, izrazio je neslaganje s načinom na koji su preraspodijeljeni prekobrojni mandati, navodeći da se CIK pri tome pogrešno oslonio na članak 19.5 Izbornog zakona, umjesto na članak 19.6.

Rogić je istaknuo kako je člankom 19.5 pravilno riješeno pitanje dodjele posljednjih mandata iz gradske izborne jedinice, ali smatra da je preraspodjela prekobrojnih mandata trebala biti obavljena prema članku 19.6. Po njegovom tumačenju, prekobrojni mandati nisu trebali biti preraspodijeljeni isključivo s gradske izborne liste, već izravno s gradskih područja, čime bi se izbjeglo oduzimanje mandata kandidatima s velikim brojem glasova i njihovo dodjeljivanje kandidatima iz drugog naroda s manjim brojem glasova.

Upozorio je da trenutna praksa CIK-a može dovesti do situacije u kojoj kandidati s nekoliko tisuća glasova gube mandate u korist kandidata koji su osvojili tek nekoliko stotina glasova, što je prema njemu nepravedno i potencijalno narušava povjerenje birača.

Unatoč dvojbenom tumačenju odredbi, CIK je i na ovim izborima slijedio praksu preraspodjele mandata s centralne gradske liste, opravdavajući to dosljednošću, iako se postavlja pitanje pravednosti i demokratičnosti ovog pristupa.

Kandidat koji se smatra oštećenim pravdu traži pred Ustavnim sudom

Za mišljenje smo pitali i profesora ustavnog prava Nurku Pobrića koji kaže: „Problem je vjerojatno u Statutu koji određuju tzv. etničke kvote, pa je CIK morao da primijeni Statut. Vjerujem da u tom pogledu CIK nije pogriješio. Bilo bi najnormalnije da grad Mostar ima isti izborni sustav kao i drugi gradovi/ općine u BiH. Ako to ne piše u Statutu (sa koje liste) CIK je mogao izabrati manje "nepravednu" situaciju, ali ni to ne bi riješilo problem.“

Na pitanje može li primjerice Novak, koji sa skoro 5.000 glasova nije ušao u vijeće sada nekome uputiti apelaciju, Pobrić kaže kako na Sudu BiH ima vrlo male šanse, ali kako apelacija Ustavnom sudu ima rezon.

Pobrić zaključuje kako je po njegovom mišljenju najbolje, „generalno, mijenjati statut i usporedno da ovlašteni predlagač pokrene ocjenu ustavnosti određenih odredbi Statuta kod Ustavnog suda BiH.“

Upravo je tako Novak i postupio. Za jednu TV kuću iz Mostara kazao je:

"Žalba je na Apelacijskom odjelu Suda BiH odbijena. Raspodjela mandata izvršit će se onako kako je Središnje izborno povjerenstvo u prvoj varijanti i donijelo. Međutim, mi ćemo iskoristiti i ostale naše mogućnosti, a to je tužba, odnosno žalba prema Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine. Vidjet ćemo gdje će nas to dovesti."

Zanimalo nas je i kako ovu situaciju komentira Vehid Šehić, nekadašnji član CIK-a, koji je sada na funkciji predsjednika Strateškog odbora Koalicije "Pod lupom".

„Pošto u statutu jasno stoji da moraju biti najmanje 4-4-4 iz svakog naroda, iz te gradske liste se biraju 4 Bošnjaka, Hrvata i Srbina i jedan iz reda ostalih, i može se dogoditi da bi vi sad ispunili nacionalnu kvotu, te da bi se dobila ova 4 građanina srpske nacionalnosti mora ući netko tko će imati manje glasova od ovih koji su ispred njega. I to se događa i to je tako. Pokušava se na takav način omogućiti svima da uđu. Nitko nije favoriziran, dok se sa izbornih područja bira po redoslijedu kako je po broju glasova utvrdio CIK. Jest, to možda nelogično, ali statut je takav.“

Građani nezadovoljni načinom na koji se raspoređuju njihovi glasovi

Čitatelje portala Hercegovina.info kroz anketu pitali smo što misle o dodjeli mandata za Gradsko vijeće Mostara. Većina ispitanika traži promjene.

Ukupno je svoje mišljenje izrazilo 130 ljudi, a čak 40 posto smatra kako pravila treba mijenjati kako bi Mostar imao ista izborna pravila kao i druge sredine u BiH. Nešto manje od 40 posto, točnije 38,46 posto smatra da treba ukinuti sve kvote i direktno birati i gradonačelnika i vijećnike. Deset posto ispitanika odgovorilo je da ih se ne tiče i da ih ta tema ne zanima, dok samo sedam posto smatra da je ovaj način pravedan i slaže se s načinom dodjele mandata. Dio ispitanika, njih oko pet posto misli da nešt treba mijenjati, ali nisu sigurni što.

Sustav ne favorizira neovisne kandidate, ali ni žene

U razgovoru sa Šehićem povuklo se i pitanje kako to da su propisane etničke, a nisu primjerice rodne odnosno spolne kvote, pa će tako u sazivu Gradskog vijeća Mostara do 2028. prema trenutnim rezultatima sjediti samo četiri žene, a i te četiri žene sve ulaze u klub Srba kao popuna. Da su kandidati ulazili po broju glasova, u vijeću ne bi sjedila niti jedna žena!

„Sudjelovao sam prije nego što ću postati član CIK-a i prvo je bio propis najmanje 30 posto slabije zastupljenog spola, pa je podignuto na 40 posto, i onda je bilo zahtjeva da se garantiraju kvote. Jer, ako se sad naredi da se mora glasati za žene, onda je pitanje koliko ja kao birač mogu izraziti svoju slobodnu volju. Na kraju, ja ću možda dati glas nekome kome nikad ne bih dao glas jer moram ispoštovati nešto u zakonu. To je stvar i u patrijarhalnom odgoju, pa iz svojih razgovora s forumima žena, koje imaju sve stranke, veliki je problem da ove koje su već etablirane političarke budu najveće protivnice ulaska novih. Žene ne glasaju za žene, i to je problem, a njih je 51 posto po popisu stanovništva“, pojašnjava Šehić.

Jedna od žena koje su bile najaktivnije vijećnice u prethodnom sazivu Gradskog vijeća bila je i Boška Ćavar. Ćavar je u vijeće ušla kao kandidatkinja Naše stranke na području Jugozapad 2020. godine. Ove se godine okušala kao neovisni kandidat, no mostarski izborni zakon, osim što je nepravedan prema kandidatima pogrešne etničke pripadnosti i ženama, nepravedan je i prema neovisnim kandidatima.

„Dodjela mandata se radi u skladu sa zakonom, ali davno se trebalo početi baviti izmjenom zakona. Meni ove dodjele mandata zaista nemaju veze s demokracijom. Zašto uopće tražimo glasove kada se samo treba opredijeliti nacionalno, i nije važno da li si po rođenju bio baš te nacionalnosti. Dok je ovakav izborni zakon za Mostar i podjela na sedam izbornih jedinica, u Mostaru neovisni kandidat ne može dobiti mandat. Ako pogledate Jablanicu, njihovo općinsko vijeće se sastoji od neovisnih kandidata i ponekog iz stranaka. Dakle, potrebno je ponovo mijenjati i uskladiti zakone u skladu s EU zakonima, uvesti elektronsko glasanje. Onda bismo vidjeli kako građani biraju,“ jasna je Ćavar.

Legitimno predstavljanje u Mostaru ne vrijedi

S ovim rezultatima, vidljivo je kako su već spomenute četiri žene u vijeće Mostara ušle kao Srpkinje umjesto prekobrojnih Hrvata, a sve one dolaze s liste HDZ-a. Na izborima 2020. u vijeće je ušao Velibor Milivojević, koji je kasnije postao i potpredsjednik vijeća. Milivojević je bio nositelj liste koju je predvodio mostarski SNSD, kao „legitiman Srbin“, dok HDZ-ove Srpkinje to teško mogu biti.

Još jedna nepravda u dodjeli mandata može se naći i u na gradskim listama. Naime, nositelj SNSD-ove gradske izborne liste Duško Savić, sa 733 glasa, ostao je izvan vijeća. HDZ-ove Srpkinje koje su ušle u vijeće redom su dobile 816, 600, 204 i 33 glasa.

Treba također spomenuti i da predstavnika Ostalih u vijeću, Alisa Čolakovića, također daje SDA.

Od onih koji toliko traže legitimno predstavljanje na višim razinama vlasti, malo je neobično vidjeti koliko ga krše na nižim. No, opravdanje svakako mogu pronaći u bespotrebno kompleksnim i često nepravednim odredbama statuta i izbornog zakona. Istog onog statuta kojeg upravo ove dvije stranke, budući da zajedno imaju dvotrećinsku većinu u GV Mostara, ne žele zajednički promijeniti i učiniti logičnim.

Upravo zbog toga, sastavljanje kandidatskih lista za Mostar kreće neslužbeno u strankama puno ranije nego u ostalim sredinama i za dobra rezultat potrebne su dvije stvari, kandidati spremni etnički se deklarirati prema stranačkoj potrebi i dobri matematičari koji mogu napraviti predikcijske modele, kako bi se kandidate pozicioniralo na način da stranka dobije što više ruku u ovom važnom zakonodavnom tijelu.

Članak je nastao nakon treninga Mediacentra Sarajevo o izvještavanju o izbornim rezultatima i formiranju vlasti.